Доклад: «Основные положения законопроекта «Об обращении с ОЯТ»начальника отдела организации системы обращения с ОЯТ и РАО Госкорпорации «Росатом» Игоря Владимировича Гусакова-Станюковича.
1. Принятый руководством страны курс на активное развитие атомной энергетики и роста ее доли в общем балансе выработки электроэнергии до 25% нашел свое отражение в разработке и принятии ряда нормативно-правовых и организационно-распорядительных документов, направленных на обеспечение институциональных и инфраструктурных преобразований атомной отрасли в условиях рыночной экономики. Среди них:
- Программа развития атомной отрасли Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 8 июня 2006 г.);
- Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 5 февраля 2007 г. № 13 – ФЗ;
- Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 1 декабря 2007 г. №317 – ФЗ;
- Федеральная целевая программа «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 – 2010 годы и на перспективу до 2015 года» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2006 г.);
- Федеральная целевая программа «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года» (утверждена постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 г. № 444);
Следует также отметить ратификацию «Объединенной конвенции по безопасному обращению с ОЯТ и по безопасному обращению РАО» (ноябрь 2005), являющуюся основанием для дальнейшего развития национального законодательства в сфере обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Перечисленные документы содержат ряд институциональных и инфраструктурных преобразований, необходимых для реализации принятого курса в условиях рыночной экономики.
Приоритет критерия безопасности при использовании атомной энергии должен быть закреплен на законодательном уровне, что неизбежно приводит к созданию проектов федеральных законов: «Об обращении с РАО», «Об обращении с ОЯТ», «О выводе из эксплуатации ЯРОО».
2. Краткая характеристика сферы обращения с ОЯТ в Российской Федерации (по материалам концепции проекта ФЗ «Об обращении с ОЯТ).
Ежегодно в Российской Федерации при эксплуатации энергетических, транспортных и исследовательских реакторов образуется более 670 тонн ОЯТ. При этом только ОЯТ ВВЭР-1000 (~30%) перемещается в централизованное хранилище ФГУП «Горно-химический комбинат» Красноярского края, и еще ~12% ОЯТ различных типов перерабатывается на ФГУП «Производственное объединение «Маяк» Челябинской области.
В результате по оценкам на 01.01.2008 в Российской Федерации в организациях, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, накоплено около 19 тыс. тонн ОЯТ. Для обращения с указанным объемом ОЯТ производственных мощностей в Российской Федерации не создано. Для осуществления полного цикла работ, включая хранение и переработку ОЯТ и захоронение образующихся РАО, потребуется от 10 до 20 млрд. долларов, при этом все указанное ОЯТ на настоящий момент находится в государственной федеральной собственности.
Основные положения проекта федерального закона «Об обращении с ОЯТ».
3. Единая государственная система обращения с ОЯТ.
Ключевой момент законопроекта. Определяет права, обязанности, зоны ответственности, порядок взаимодействия субъектов обращения с ОЯТ на всем протяжении «жизненного цикла» от момента выгрузки ОЯТ из бассейнов выдержки до передачи на захоронение РАО от переработки ОЯТ. Устанавливает источники, объемы и направление финансовых потоков (средств на обращение с ОЯТ), и скоординированное с ними перемещение объемов ОЯТ между субъектами системы. Обеспечивает деятельность по обращению с ОЯТ как для будущей атомной энергетики, так и для «исторического» ОЯТ.
4. Госкорпорация «Росатом» - администратор единой государственной системы обращения с ОЯТ. Организует взаимодействие субъектов единой системы обращения с ОЯТ, утверждает планы работ, сметы затрат, размеры отчислений в резервный фонд (расходы будущих периодов). Определяет порядок, объемы и очередность создания объектов инфраструктуры единой системы. Готовит и вносит на утверждение Правительства РФ планы работ по обращению с «историческим» ОЯТ, а также изменения Концепции обращения с ОЯТ в Российской Федерации.
5. Централизация длительного хранения ОЯТ. Важный элемент единой системы. Законопроектом вводится лимит на объемы и сроки временного хранения ОЯТ на промплощадке эксплуатирующей организации (производителя ОЯТ), с последующей передачей ОЯТ «национальному оператору» (на основе договора, обязательного к заключению).
Экономический эффект достигается за счет «фактора масштаба» (хранения ОЯТ) у «национального оператора», а у производителя ОЯТ (эксплуатирующей организации) – за счет снижения затрат на создание и эксплуатации дополнительных объектов инфраструктуры (хранилищ ОЯТ) на промплощадке. Дополнительный экономический эффект получается при выводе объекта использования атомной энергии из эксплуатации (ВЭ ОИЯЭ) за счет снижения объема и сроков выполняемых работ. Снижение затрат позволит повысить конкурентоспособность атомной энергетики (АЭС), а конкретизация («прозрачность») затрат – их инвестиционную привлекательность.
6. Национальный оператор (диспетчер) единой государственной системы обращения с ОЯТ. Согласно законопроекту, это организация, учреждаемая администратором системы (Госкорпорация «Росатом») с целью создания и эксплуатации (самостоятельно или по договору с третьими лицами) объектов инфраструктуры длительного централизованного хранения ОЯТ. Другой важной задачей национального оператора является обеспечение ритмичного движения потока ОЯТ от производителя (эксплуатирующей организации) в централизованное хранилище ОЯТ и отправка ОЯТ на переработку (согласно утвержденному администратором плану) в специализированные организации. Организационно-правовая форма национального оператора – учреждение. Работу осуществляет на основании плана и сметы затрат, утверждаемых Госкорпорацией «Росатом».
7. Финансовая схема единой государственной системы обращения с ОЯТ. Финансовая схема основана на принципе: «Загрязнитель платит». Производитель (собственник) ОЯТ единовременно оплачивает национальному оператору сумму, рассчитанную на основе утвержденного тарифа, при передаче определенного количества ОЯТ. Тариф устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственное регулирование цен (тарифов) на товары (услуги). Тариф подлежит периодическому пересмотру. Национальный оператор удерживает из полученной суммы оплату своих услуг, в соответствии с утвержденной сметой, а остаток переводит в резервный фонд администратора системы (Госкорпорации «Росатом») для оплаты затрат по переработке ОЯТ и расходов будущих периодов.
8. Право собственности на ОЯТ. В настоящее время законодательно расширен круг собственников ядерных материалов (в том числе и ОЯТ). Наряду с федеральной собственностью на ОЯТ появилась собственность на ОЯТ юридических лиц (согласно перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации). Указанная ситуация может стать источником конфликтов между субъектами системы обращения с ОЯТ (требование повторных платежей, ограничение сроков хранения, оплата затрат на обращение с продуктами переработки и т.п.). Законопроект вводит передачу прав собственности на ОЯТ национальному оператору от производителя (собственника) ОЯТ после передачи последним ОЯТ и внесения соответствующих платежа национальному оператору. Указанная схема легетимизирует производство платежей и вводит отношения субъектов системы обращения с ОЯТ в поле гражданско-правового регулирования отношений.
9. Организация работ по обращению с «историческим» ОЯТ. Важный и «больной» вопрос при создании единой государственной системы, особенно в части источника финансирования. В исходной концепции законопроекта предлагалось использовать для обращения с «историческим» ОЯТ средства федерального бюджета. Предлагался и механизм финансирования, аналогичный механизму погашения государственного долга. Однако этот подход не получил поддержки со стороны экономических ведомств (Минфин России, Минэкономики России). В настоящее время законодательное разрешение вопроса остается открытым.
10. Международное сотрудничество в области обращения с ОЯТ. Создание единой государственной системы обращения с ОЯТ потребует внесения изменений в федеральный закон № 92 –ФЗ от 10.07.2001 «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территорий», который является правовой базой для реализации ввоза ОЯТ в РФ на основе международных соглашений. Законопроект предусматривает запрет на ввоз ОЯТ не российского (советского) производства, увеличение срока действия годового лимита, утверждаемого Правительством России, до 2-х лет, прямого перечисления валютных средств (в размере 5% от суммы контракта) в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации. Организация, уполномоченная Правительством Российской Федерации осуществлять ввоз, становится собственником ОЯТ с момента приема его от поставщика до передачи ОЯТ национальному оператору.
Заключение
11. Сравнение разрабатываемого проекта ФЗ «Об обращении с ОЯТ» с зарубежными аналогами.
Разработанный проект ФЗ «Об обращении с ОЯТ» является результатом компромисса. В ходе его разработки были изучены и проанализированы не только законодательные аспекты создания подобных единых систем в ряде стран обладающих развитой атомной энергетикой (США, Франция, Германия, Великобритания, Швеция, Нидерланды, Испания), но и организационно-структурные и финансовые аспекты их создания и функционирования. В большинстве указанных стран существует (или планируется создание) централизованного объекта хранения (захоронения) ОЯТ, организации – аналоги национального оператора и администратора единой системы (объединенные в одну организацию или существующие раздельно; с разным объемом функций и ответственности), единый накопительный фонд для обращения с ОЯТ (отделенный от производителя ОЯТ).
12. Возможные трудности прохождения ряда положений проекта ФЗ «Об обращении с ОЯТ».
Процесс согласований концепции и технического задания проекта ФЗ «Об обращении с ОЯТ» показал, что основными точками разногласий стали вопросы создания и функционирования централизованного накопительного фонда, а также источник финансирования и механизм реализации обращения с «историческим» ОЯТ.